让地方“爱恨交加”的科创飞地：正视利益冲突，政策空白待填补

湖北东南部一地级市在武汉东湖高新区设立的“科创飞地”，因招商困难、大量闲置，已无力承担高昂运维费用，如今不得不放宽入驻企业要求，无需科技企业，无需在当地注册公司，给租金就能入驻。

在核心城市开设离岸科创园，是中小城市破解高新技术产业缺乏与人才招引留用难题的有力抓手。近年来，这类“科创飞地”颇受追捧，仅湖北就有8个城市进行了相关布局。但第一财经记者调查发现，“科创飞地”在政策、目标以及机制等方面存在一些空缺，一些离岸科创园区的运营也陷入困境，如何更好发挥“科创飞地”的价值亟需破题。

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“借船出海、借脑登高”盛行

“飞地经济”是不同行政区域打破传统的行政管理方式和经济运行模式，通过跨区域的经济发展和管理模式再造，促进区域互惠互利、利益共享的创新发展模式。近年来，飞地经济模式不断迭代升级，“科创飞地”是飞地经济模式创新发展的重要类型，充分展示了后发城市依靠区域大城市“借船出海、借脑登高”的实践智慧。

有别于传统飞地模式 ，“科创飞地”更强调“飞地园区”的发展孵化、储备项目以及企业落地率。“科创飞地”让原来“飞地”的位置发生了转移，后发展地区主动到先发展地区建立“飞地”，通过“飞地”引入更高端的人力资源、社会资本和管理经验，实现“飞入地”与“飞出地”的合作共赢、利益共享。

近年来，深圳通过向“飞入地”输送先进的管理人才、丰富的管理经验以及资金等方式，参与“飞入地”开发建设，带动“飞入地”发展。据不完全统计，深圳异地共建的产业园区多达20个，形成了“总部+基地、研发+生产”的“科创飞地”产业链条。

杭州市发改委称，目前在杭州市内由各级政府及产业平台主导的“科创飞地”总量已超过35个，浙大紫金港众创小镇、杭州未来科技城和滨江高新区已成为“科创飞地”的集聚地。

在中部省份湖北，有7个地市在武汉、上海布局“科创飞地”，分别是武汉城市圈的黄石、黄冈、鄂州、咸宁、天门，以及荆州、荆门等江汉平原城市，还有1个直辖县级市即将于今年启动建设武汉离岸科创园。这些城市2022年的GDP合计占全省GDP的27.7%，已经成为湖北区域科技创新的新力量。

正视飞地双方的利益冲突

第一财经记者在武汉调研发现，目前参与布局“科创飞地”的湖北各个地市县，在建设模式上分为三种，一种是租赁场地模式，以黄冈（武汉）离岸科创中心为代表，由黄冈市科技局在武汉东湖高新区租赁园区场地进行建设；一种是合作建设模式，比如荆门市通过与武汉工程大学合作，在武汉工程大学科技园内投资建设“荆楚科创城光谷离岸基地”；除黄冈和荆门外，由于无法在光谷摘得产业用地，其他城市均由市级平台公司在东湖高新区通过商业购买现有产业园的楼宇进行建设。

张磊（化名）是中部一地级市设立在光谷的离岸科创园的运营操盘手，他对第一财经记者表示，在湖北，由于省级层面没有明确的政策，“科创飞地”在行政区域上属于东湖高新区，注册落户到“科创飞地”的企业，仍然需要向东湖高新区缴纳税收，导致投资建设的地市无法从中获得税收分成。除了财政税收出现了利益冲突外，“科创飞地”双方在GDP统计、土地资源要素统筹配置上也存在利益冲突。

同时，飞出地需要从飞入地导入当地缺乏的资金、先进技术和管理经验等各种高端资源要素，以此弥补相关资源要素缺乏的短板。在飞入地空间和高端要素资源供给有限的情况下，势必也会与飞出地存在利益冲突。

张磊说，建设“科创飞地”的地市县最大的诉求就是希望引入科技创新企业入驻，实现例如“研发在武汉、生产在地市”的离岸发展模式。基于这一目标，大量的“科创飞地”的招商重点都在对接飞出地的企业，这让飞出地对“科创飞地”爱恨交加。一方面，飞出地欢迎地市州购买辖区内那些地段一般、销售不佳的写字楼，实现去库存；另一方面，飞入地打的是在飞出地找项目、“挖墙脚”的主意，原本的合作共赢、利益共享演变成了省内城市之间的招商竞争，未能形成新的增量。

东部一先进城市发改部门在调研该市“科创飞地”后也指出，要正视飞出地与飞入地之间存在的利益冲突、行政管理冲突等体制机制难题。由于“飞地经济”中的“飞出”和“飞入”方经济发展水平不同，在利益诉求和价值认知上存在梯级差异，导致各方难以建立良好的互信关系；同时，由于统筹规划缺失，合作各方缺少顶层指导纲领和规范约束，使得飞出方和飞入方难以从产业转型升级和市场拓展的高度来认知飞地经济发展的重要价值，弱化了“飞出”和“飞入”方合作的内生动力，从而对“科创飞地”园区的建立健全造成不利影响。

厘清分成机制 创新服务模式

湖北江汉平原地区一地级市招商部门负责人指出，目前，在湖北地市州层面，“科创飞地”主要归口到科技局主管，但是在省级层面还没有明确的省级主管部门；而且在省级层面没有促进“科创飞地”发展的相关政策，也没有出台针对“科创飞地”建设、目标、运营、管理等相关指导性意见，各地都是摸着石头过河。

该负责人特别强调，希望省级层面出台相关政策，建立光谷与地市州的税收分成机制，对落户注册在各地“科创飞地”的企业，在向武汉东湖高新区缴纳相关税收后，地方留存部分能够对相关地市进行分成，真正落实“全域协同”的区域发展战略。

上述负责人还建议，要对照上海、浙江等地的先进经验和政策突破，强化区域协同、部门协作，特别要突出如何利用好“科创飞地”带来的人才导入、消费提升、创新动能集中释放等方面的高端创新要素市场化流动带来的溢出效应，构建政策的引导优势，在人才、税收、金融、科技成果转移转化、市场监管等方面政策上积极探索突破，努力形成规范完备、为我所用的政策体系。

此外，“科创飞地”也要找准定位，切忌盲目建设。张磊告诉第一财经，运营“科创飞地”忌讳大而全，动辄圈下数万平方米的运营面积，一年光银行利息、物业费等成本开支就有大几千万，一旦长期大面积闲置，地市县政府一般难以承受空转代价，最终不得不降低企业承租门槛，背离“科创飞地”的建设初衷。

“科创飞地园区运营需要创新服务模式，提供招商引资、招才引智、成果转化、融资等全链条式服务。”张磊说，以市场化手段，为 “科创飞地”提供配套服务的同时，实现飞地人才、金融、技术、数据等创新要素的为我所用，才能推动科创飞地这一创新经济模式的良性发展。

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文章作者

周芳

关键词： 利益冲突